Participatie onder de Omgevingswet

Participatie gaat een rol spelen onder de Omgevingswet. De Omgevingswet zegt over participatie: ‘het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden […] bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit’. Voor gemeenten zijn drie instrumenten relevant inzake participatie. Dit zijn de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning.

Omdat er in de aanloop van de Omgevingswet veel wordt gesproken over participatie is het van belang op een rij te hebben waar de wet iets zegt over participatie. En waar dit staat.

Vereisten voor participatie omtrent omgevingsplannen

Voor het omgevingsplan zijn de vereisten ten aan zien van participatie opgenomen in het Omgevingsbesluit (artikel 10.2 Ob). Deze vereisten houden kortweg in dat bij de voorgeschreven kennisgeving van een voornemen om een nieuw omgevingsplan vast te stellen aangegeven dient te worden hoe wordt voorzien in participatie.

Omgevingsplan
Artikel 16.29 Omgevingswet Bestuursorgaan moet kennisgeving doen van voornemen om Omgevingsplan vast te stellen
Artikel 10.1 en 10.2 Omgevingsbesluit(Kamerstukken I 2015/16, 33 962, H) Bij de kennisgeving van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen geeft de gemeenteraad aan hoe burgers, bedrijven, bestuursorganen maatschappelijke organisaties en bedrijven worden betrokken.

Bij vaststelling van een omgevingsplan wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, bestuursorganen en maatschappelijke organisaties worden betrokken.

 

Participatie bij de voorbereiding van omgevingsvergunningen

De vereisten omtrent participatie inzake omgevingsvergunningen vinden hun grondslag in artikel 16.55 Omgevingswet. In het zesde lid geeft de Omgevingswet in ieder geval de opdracht om bij ministeriële regeling regels te geven over participatie. Dit lid is ingevoerd na een amendement van de tweede kamer.[1] Normstelling vindt plaats in artikel 7.4 van de  Omgevingsregeling (Or). De tekst lijkt op de tekst van artikel 10.2 Omgevingsbesluit. Geconcludeerd zou dus kunnen worden dat de voorbereiding van een omgevingsplan en een omgevingsvergunning aan dezelfde materiële norm moet voldoen op grond van de Omgevingswet.

Met betrekking tot omgevingsvergunningen worden initiatiefnemers gestimuleerd tot participatie door de regeling in artikel 16.55 Omgevingswet. De verschillende leden geven opdracht en grondslag voor het stellen van regels omtrent aanvraagvereisten (gegevens en bescheiden). Opvallend is dat het vierde lid de mogelijkheid schept om regels te stellen over aanvraagvereisten met betrekking tot aanvragen voor een omgevingsvergunning inzake een omgevingsplanactiviteit. Bovendien geeft het zevende lid de raad de bevoegdheid om gevallen aan te wijzen waarbij participatie verplicht is. Dit lid is ingevoerd door een amendement bij de Invoeringswet Omgevingswet.[2]

Omgevingsvergunning
Artikel 16.55, tweede lid Omgevingswet Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over de door de aanvrager te verstrekken gegevens en bescheiden. (Omgevingsregeling)
Artikel 16.55, zesde lid Omgevingswet(Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 39) De bij Or te stellen regels gaan in ieder geval over gegevens met betrekking tot participatie en overleg met derden
Artikel 16.55, vierde lid Omgevingswet Het omgevingsplan kan ook regels stellen over gegevens en bescheiden bij de aanvraag om een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit (opa).
Artikel 16.55, zevende lid Omgevingswet De gemeenteraad kan gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, kan worden ingediend.
Artikel 16.65, vierde lid Omgevingswet Als bestuursorgaan verwacht dat verschillende belanghebbenden bedenken zullen hebben bij buitenplanse opa kan afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht van toepassing verklaard worden.
Artikel 7.4 Omgevingsregeling Bij een aanvraag wordt aangegeven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken.

Kunnen er regels over participatie in een Omgevingsplan worden gesteld?

Om deze vraag te beantwoorden is het van belang om helder te hebben waarover de participatie gaat. Gaat het over participeren in een besluitvormingsprocedure voor een plan of een vergunning? Daarnaast is het van belang welke regels men wil stellen in het omgevingsplan. Gaat het bijvoorbeeld over de verplichting een participatieavond te organiseren? Of moet er een verslag overlegd worden van reacties op een voornemen c.q. initiatief?

Omdat het over werken onder een toekomstige wet gaat blijft het met de beantwoording van sommige vraagstukken pionieren. Aangezien beide instrumenten bepalingen van gelijke strekking kennen voor de participatie en deze bepalingen summier zijn is het zinvol eerst in de toelichting op wet en besluit te kijken.

De toelichting op de Omgevingswet over participatie.

De Omgevingswet gaat uit van decentralisatie[3]. In het licht daarvan wordt aan bestuursorganen meer vrijheid gegeven om het proces van besluitvorming in te richten. Daarbij zou een verdere juridisering moeten worden tegengegaan. Participatie speelt hier volgens de wet een belangrijke rol in. Vanuit de wens om vrijheid en mogelijkheden tot maatwerk aan bestuursorganen te bieden, is ervoor gekozen participatie niet uitgebreid en gedetailleerd te regelen in de wet.[4] Bij of krachtens de wet worden dus verder geen regels gesteld. Opvallend is dat de toelichting op de Omgevingswet de participatieverordening op grond van de Gemeentewet als aangewezen instrument ziet om participatie vorm te geven.[5] Dit terwijl het omgevingsplan het centrale instrument moet worden waar alles in samen komt.

De toelichting op het Omgevingsbesluit

Participatie wordt door de toelichting bij het Omgevingsbesluit verbonden aan de doelen van de wet. Participatie draagt bij aan het versnellen en verbeteren van besluitvormingsprocedures, zo is de gedachte.[6] In lijn met hetgeen hierboven al werd opgemerkt over de Omgevingswet, ziet de toelichting op het Omgevingsbesluit een belangrijke rol weggelegd voor de gemeenteraad. De raad moet toezien op de invulling en de kwaliteit van het participatieproces. In het Omgevingsbesluit is alleen aangegeven dat de raad moet laten zien hoe participatie plaatsvindt.

Conclusie

Met betrekking tot participatie in het besluitvormingsproces rondom een omgevingsplan lijkt de toelichting op de Omgevingswet met de verwijzing  naar  de inspraakverordening van artikel 150 Gemeentewet er op te duiden dat er minder plaats voor regels over participatie in het besluitvormingsproces wordt ingeruimd. Regels over participatie in de vorm van inspraak worden opgenomen in de gemeentelijke verordening en de kennisgeving op grond van artikel 16.29 Omgevingswet. Doordat er geen inhoudelijke bepalingen over participatie zijn opgenomen, is maatwerk mogelijk.

Voor omgevingsvergunningen ligt de situatie iets anders. In de eerste plaats doordat de verantwoordelijkheid voor het participatieproces bij de initiatiefnemer ligt; gegevens over participatie moeten bij indiening van een vergunningaanvraag worden aangeleverd. Dit is verder uitgewerkt in artikel 7.4  van de Omgevingsregeling. Op grond van artikel 16.55 Omgevingswet mag de gemeente  in het omgevingsplan regels stellen over gegevens en bescheiden.

Aangezien participatie bij vergunningen als aanvraagvereiste wordt gezien en omdat de gemeenteraad in het omgevingsplan hieromtrent regels kan stellen, kan de conclusie getrokken worden dat de gemeenteraad een zekere ruimte heeft als het gaat om het stellen van regels over participatie. De toelichting op de Omgevingswet lijkt er op te wijzen dat de wetgever bij participatie bij een omgevingsplan de (slechts) inspraakverordening in gedachte heeft.

[1] Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 39.

[2] Kamerstukken II 2018/19, 34 986, nr. 56.

[3] Artikel 2.3 Omgevingswet

[4] Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 218.

[5] Voor de volledigheid: het gaat hier om de verordening op grond van artikel 150 Gemeentewet. Door de    Gemeentewet aangeduid als ‘inspraakverordening’. Niet de participatieverordening op grond van de Participatiewet.

[6] NvT Omgevingsbesluit, Stb. 2018, 290, p. 133.