Wanneer is sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject?

In de praktijk heerst er vaak onzekerheid over de al dan niet verplicht op te stellen aanmeldnotitie, die – kort gezegd – onder meer verplicht is indien sprake is van een ”stedelijk ontwikkelingsproject” in de zin van het Besluit m.e.r. Uit (standaard-)jurisprudentie over de kruimelgevallenregeling (waarbij dit begrip ook van belang is) kan worden afgeleid wanneer daar sprake van is. De jurisprudentie wordt in het volgende blog besproken, waarbij ook kort de Omgevingswet aan de orde komt.

Aanleiding

Vanaf 16 mei 2017 is het door de wijziging van de mer-richtlijn verplicht om een aanmeldnotitie te schrijven (indien de gemeente niet zelf initiatiefnemer is) voor activiteiten die onder de drempelwaarden van onderdeel D van de bijlage van het Besluit m.e.r. vallen. Het Besluit m.e.r. is aangepast vanwege de richtlijn en in werking getreden op 7 juli 2017.[1] Eén van die activiteiten is: “De aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen” (categorie 11.2).

De vraag die in de praktijk vaak rijst is wat onder een stedelijk ontwikkelingsproject geschaard kan worden. Het antwoord wordt aan de hand van (standaard-)jurisprudentie over de kruimelgevallenregeling (waarbij dit begrip óók van belang is, vanwege de beperking voor de onderdelen 9 en 11 in art. 5 lid 6 bijlage II Bor) gegeven. Hierbij wordt opgemerkt dat “stedelijk ontwikkelingsproject” in het kader van het Besluit m.e.r. niet vergeleken dient te worden met “stedelijke ontwikkeling” in de zin van de Ladder (art. 3.1.6 Bro).[2]

Richtinggevende uitspraken 

1) De standaard-uitspraak over de inhoud van “stedelijk ontwikkelingsproject” is “Hornbach Duiven” (15 maart 2017). In r.o. 13.4 wordt invulling aan dit begrip gegeven. De kern van deze uitspraak, waarbij het ging om een omgevingsvergunning (zie r.o. 2):

  • het begrip “stedelijk ontwikkelingsproject” laat ruimte voor interpretatie;
  • niet ieder mogelijk gemaakte wijziging van een stedelijke ontwikkeling, hoe ondergeschikt ook, moet als een wijziging van een stedelijk ontwikkelingsproject worden aangemerkt;
  • of daarvan sprake is, hangt af van de concrete omstandigheden van het geval. Daarbij spelen onder meer aspecten als de aard en de omvang van de voorziene wijziging van de stedelijke ontwikkeling een rol;
  • het hangt niet af van de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan, of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject;
  • indien een voorziene activiteit ook onder het voorheen geldende bestemmingsplan was toegestaan, sluit niet uit dat alsnog sprake kan zijn van een stedelijk ontwikkelingsproject.[1]

In casu was sprake van een wijziging van een stedelijk ontwikkelingsproject. Het betrof een herontwikkeling van een perceel op een bestaand bedrijventerrein (met thans drie bedrijfsgebouwen, omringd door parkeerplaatsen), waarin het bestemmingsplan voorzag. Verder werd voorzien in een bouwmarkt met een tuincentrum en drive-in met een gezamenlijk bvo van 20.215 m². Dit was blijkbaar voor de Afdeling voldoende om tot deze conclusie te komen.

2) In de zaak “Villa ArenA” (31 januari 2018) was een kruimelvergunning verleend (onderdeel 9), om kort gezegd een themawijziging mogelijk te maken van “wonen” naar “leven” (van hoofdzakelijk woongerelateerde detailhandel naar grootschalige (perifere) detailhandel zonder verplichte relatie tot wonen). Villa ArenA is overigens een winkelcentrum.

De Afdeling haalt bovengenoemde uitspraak en de aldaar genoemde punten aan. De Afdeling bevestigt het bovenstaande (vierde streepje) door te stellen dat een verkeerde maatstaf wordt gehanteerd, indien bij de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject enkel van belang wordt geacht of het plan al dan niet belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu heeft.

De conclusie van de Afdeling was dat geen sprake was van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject. De volgende overwegingen hebben tot deze conclusie geleid:

  • het project is gelegen in bestaand stedelijk gebied en voorziet in een gedeeltelijke functiewijziging (zoals boven is uiteengezet);
  • er vindt een gedeeltelijke brancheverruiming plaats, maar het gebruik blijft gericht op detailhandel (met andere woorden: het “soort” gebruik blijft hetzelfde);
  • er is geen sprake van uitbreiding bebouwde oppervlakte (met de opmerking dat de opzet en vormgeving van Villa ArenA nauwelijks wijzigt).

3) Ook in de “Decathlon”-uitspraak (18 april 2018) wordt eerstgenoemde uitspraak aangehaald. In deze zaak ging het eveneens om toepassing van onderdeel 9 van de kruimelgevallenregeling. De betreffende Decathlon zou worden gevestigd in een deel van een bestaand gebouw (totale bruto vloeropp. 11.000 m2), waarin een camping- en outdoorwinkel in gevestigd was. De oppervlakte van deze winkel zou worden verkleind en in het vrijgekomen gedeelte zou de Decathlon worden gevestigd (totale bruto vloeropp. 3.800 m2). De door Decathlon te verkopen artikelen waren op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan.

De Afdeling haalt zoals gezegd eerstgenoemde uitspraak aan en concludeert ook in deze zaak dat geen sprake is van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject. De Afdeling heeft vergelijkbare overwegingen als in de tweede uitspraak:

  • het project is gelegen in bestaand stedelijk gebied en voorziet in een gedeeltelijke functiewijziging;
  • conform het bestemmingsplan mogen bepaalde artikelen worden verkocht, die ook in het assortiment van Decathlon zitten;
  • er vindt een gedeeltelijke brancheverruiming plaats, maar het gebruik blijft gericht op detailhandel;
  • er is geen sprake van uitbreiding bebouwde oppervlakte;
  • gezien de aard en omvang (N.B.: bewoordingen eerste uitspraak) is sprake van een beperkte wijziging van het toegestane gebruik van een bestaand winkelgebouw en is geen sprake van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject;
  • dat het voorziene gebruik in strijd is met het bestemmingsplan, waarin wordt uitgegaan van branchering en thematisering (zoals aangevoerd), maakt dit niet anders.

4) Ten slotte ging het in de zaak “Leisurecentrum Ede” (18 juli 2018) om de realisatie van een leisurecentrum in een bestaand pand, vergund op grond van onderdeel 9 van de kruimelgevallenregeling. Ook in deze uitspraak refereert de Afdeling aan de eerstgenoemde uitspraak en aldaar genoemde punten, met vergelijkbare overwegingen als in de latere twee uitspraken. De Afdeling begint met de conclusie dat de vergunning terecht is verleend, omdat de aard en omvang (=bewoordingen eerste uitspraak) van de wijziging van het gebruik niet als een stedelijk ontwikkelingsproject kan worden aangemerkt. Redenen daarvoor:

  • het feit dat het gebruik van het perceel verandert, betekent niet dat de wijziging van het gebruik een stedelijk ontwikkelingsproject inhoudt;
  • er is geen sprake van uitbreiding van de bebouwing;
  • het perceel rondom het gebouw is sprake van gebruik van parkeerplaatsen (sic) en dit gebruik zal niet worden gewijzigd;
  • er worden 50 parkeerplaatsen toegevoegd die op grond van het bestemmingsplan al dan niet collectief van aard mogelijk zijn, zodat geen andere milieugevolgen zijn vergund dan reeds in het bestemmingsplan mogelijk is gemaakt;
  • de verkeersaantrekkende werking en de daarmee gepaard gaande milieugevolgen ten gevolge van de onderhavige gebruikswijziging leiden niet tot een andere conclusie;
  • het project ligt aan de rand van een industrieterrein in een gebied met een gemengd karakter (N.B.: blijkbaar is de locatie en karakter gebied van belang), waar ingevolge het bestemmingsplan bepaalde bedrijvigheid is toegestaan, waaronder de vergunde activiteiten.

Beoordelingskader ”stedelijk ontwikkelingsproject” 

Om te kunnen beoordelen of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject, dient te worden gekeken naar de volgende zaken:

  1. de concrete omstandigheden van het geval, waarbij de aard en omvang van het project van belang zijn;
  2. het gebied waarin de ontwikkeling plaats zal vinden;
  3. de uitbreiding van de bebouwing (indien sprake is van een bestaand gebouw);
  4. de mogelijkheden op grond van het bestemmingsplan;
  5. de milieugevolgen.

Uiteindelijk gaat het om een afweging van bovenstaande punten, wat de Afdeling ook al aangeeft in de Hornbach-uitspraak (“ruimte voor interpretatie”). Daarbij dient niet uit het oog te worden verloren dat niet iedere ontwikkeling tevens een stedelijke ontwikkeling is. De overige punten die uit bovengenoemde uitspraken naar voren komen, zijn enkel in verband met een functiewijziging van belang.

De Omgevingswet en de kruimellijst 

In verband met de Omgevingswet wordt opgemerkt dat de kruimellijst niet terugkeert in de Omgevingswet of AMVB’s (Bal, Bbl, Bkl en Ob), ook niet na lezing van de Invoeringswet en de consultatieversie van het Invoeringsbesluit. Dit is ook logisch, gezien de systematiek van de Omgevingswet en het in het verlengde daarvan, het omgevingsplan.[4]

Voetnoten

[1] K.L. Markerink, ‘Wijziging Besluit mer: vormvrije mer-beoordeling vervangen door mer-beoordelingsplicht’, TBR 2018/71, Infomil en T. Verstappen, ‘De nieuwe vormvrije m.e.r.-beoordeling’, op: www.omgevingsweb.nl/nieuws/de-nieuwe-vormvrije-m-e-r-beoordeling.

[2] M.A.J. West, ‘Kruimelgeval of (toch) een stedelijk ontwikkelingsproject?’, Gst. 2018/3, onder voetnoot 9.

[3] M.A.J. West, ‘Kruimelgeval of (toch) een stedelijk ontwikkelingsproject?’, Gst. 2018/3, onder 2. Met betrekking tot het laatste streepje: de Afdeling spreekt niet expliciet over een stedelijk ontwikkelingsproject.

[4] A. Franken en H. Koolen in: ‘De kruimelvergunning: gesneden koek? Toepassing van de kruimellijst nader beschouwd’, TBR 2018/2, p. 27 en 28 en ‘De ‘Kruimelvergunning’, ook voor uw project geschikt?’, AKD (bundel), onder “Actueel commentaar”, p. 26. Geraadpleegd: Omgevingswet (Staatsblad-versie en versie waarin de voorgestelde wijzigingen van de Invoeringswet staan), zes delen van de consultatieversie van het Invoeringsbesluit en de Invoeringswet van juni 2017. Zie voor het vervallen van het Bor inclusief bijlagen: deel 5 consultatieversie Invoeringsbesluit, p. 44 (tekst), p. 229 (NvT) en p. 371 e.v. (transponeringstabel Bor).