Amvb’s

Algemene maatregelen van bestuur

Op 1 juli 2016 heeft het kabinet de ontwerpbesluiten (Omgevingsbesluit, Besluit kwaliteit leefomgeving, Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving) gepubliceerd. De ontwerpbesluiten zijn in de geest van de Omgevingswet opgesteld in een open proces, waarbij maatschappelijke organisaties (waaronder VNO-NCW en MKB-Nederland, milieu- en natuurorganisaties, brancheorganisaties en bedrijven uit de energiesector), de bestuurlijke koepels (IPO, VNG en UvW) en andere partijen in de diverse stadia van totstandkoming  konden meedenken. De ontwerpbesluiten zijn aangeboden aan het parlement. De openbare internetconsultatie is gestart en zal doorlopen tot 16 september 2016.

amvb1

 

De vier amvb’s
Het huidige ingewikkelde, onderling verweven, stelsel van zo’n 120 uiteenlopende en vaak sectoraal georiënteerde amvb’s wordt tot slechts vier stuks teruggebracht:

  1. Omgevingsbesluit (algemene, procedurele regels voor overheid, burgers en bedrijven)
  2. Besluit kwaliteit leefomgeving (materiële (=inhoudelijke) regels voor met name de overheid)
  3. Besluit activiteiten leefomgeving (materiële regels voor burgers en bedrijven)
  4. Besluit bouwwerken leefomgeving (materiële regels voor burgers en bedrijven)

Dit stelsel ziet er schematisch als volgt uit:

amvbtabel

Omgevingsbesluit

Wat staat erin?
Het Omgevingsbesluit heeft betrekking op alle algemene en procedurele regels. Het Omgevingsbesluit bevat de spelregels bij de nieuwe instrumenten uit de Omgevingswet die van belang zijn voor burgers, bedrijven en overheden, zoals dat bijvoorbeeld ook het geval was bij het Besluit ruimtelijke ordening. In (de consultatieversie van) het Omgevingsbesluit staat:

  • welke activiteiten vergunningplichtig zijn,
  • waaraan een vergunningaanvraag moet voldoen,
  • welk gezag waarvoor bevoegd is (bijvoorbeeld gemeente of provincie),
  • welke regels bestaan voor de milieueffectrapportage, de projectprocedure, de grondexploitatie en andere instrumenten in de Omgevingswet (deze komen later pas),
  • welke verplichtingen overheden hebben rond digitalisering, en
  • hoe overheden toezicht en handhaving moeten regelen.

Hieronder worden de belangrijkste onderdelen uitgelegd.

Onderzoekslasten

Heel belangrijk voor de snelheid van procedures en de lasten voor initiatiefnemers en gemeenten is de mogelijkheden onderzoeken naar later door te schuiven. Nu moeten deze onderzoeken (naar bijvoorbeeld lucht of geluid) allemaal gedaan zijn voordat het besluit (vergunning, bestemmingsplan) genomen wordt. Op grond van de Omgevingswet hoeft het Omgevingsplan niet meer elke tien jaar geactualiseerd te worden. Verder kan worden gewerkt met ‘open normen’. Gedacht kan worden aan een regel die zegt dat een bepaalde activiteit mag als sprake blijft van een goed- woon- en leefklimaat (dit moet dan wel goed gedefinieerd zijn) of als er overeenstemming is tussen eigenaren. Ook een vrijwillige oplevertoets achteraf en het toestaan van een hogere geluidsbelasting als andere waarden hoog scoren (zoals uitzicht), zijn mogelijkheden.

Omgevingsvergunning
Over de omgevingsvergunningplicht zegt (artikel 5.1 van) de Omgevingswet dat die geldt voor de volgende activiteiten: bouwen, afwijken, rijksmonumenten, milieu, natuur, beperkingengebied, ontgronden en lozen. De wet spreekt in dit verband overigens van ‘bouwactiviteiten’, ‘afwijkactiviteiten’ ‘beperkingengebiedactiviteiten’ enzovoorts. In het Omgevingsbesluit is aangegeven welke gevallen daar nu juist wel of juist niet onder vallen. Afwijkactiviteiten zijn activiteiten die niet passen in het Omgevingsplan of voorbereidingsbesluit. De gemeente kan altijd afwijken van het Omgevingsplan. In het Omgevingsplan mogen hiervoor ‘beoordelingsregels’ worden opgenomen.

Acht weken!
Voor het verlenen van een omgevingsvergunning wordt de looptijd van de ‘reguliere procedure’ aangehouden. Dit betekent een beslistermijn van acht weken (met een mogelijkheid te verlengen tot 14 weken), tenzij er sprake is van internationale verplichtingen, milieuvergunningen en rijksmonumenten. In die gevallen is artikel 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (die gewoon blijft) van toepassing. De eerste reacties van gemeenten die wij hebben gesproken hierover, tonen aan dat de korte termijn waarschijnlijk de meeste gevolgen gaat hebben voor de dagelijkse praktijk. Zij twijfelen of het haalbaar is om in die acht weken een zorgvuldig afgewogen besluit te kunnen nemen.

Adviesrecht
Verder is opvallend dat de ‘verklaring van geen bedenkingen’ wordt vervangen door ‘adviesrecht’ van de gemeenteraad. Hiervoor zijn geen nadere regels bepaald, maar een gemeente kan hiervoor zelf wel een lijn uitzetten hoe hiermee moet worden omgegaan.

Waterschap
Alhoewel geprobeerd is alles onder te brengen in één wet en bij één bevoegd gezag is er naast de Omgevingsverordening toch ook een Waterschapsverordening (zie artikel 5.3 en 5.2 van de Omgevingswet). Dit betekent dat een initiatiefnemer los van een omgevingsvergunning (van de gemeente) ook een watervergunning (van het waterschap) moet krijgen. Er is wel een coördinatieregeling gemaakt die afstemming tussen deze twee bevoegde gezagen ‘garandeert’.

Gemeente verantwoordelijk voor overleg
In plaats van de huidige overleg- en motiveringsverplichtingen komen ‘lichte’ instructieregels. Zo wordt de verantwoordelijkheid voor een goed overleg met belanghebbenden en de motivering van besluiten volledig bij het bevoegd gezag (gemeente of provincie) gelegd. Als de instructieregels het doorschuiven van onderzoek mogelijk maken, vermindert ook dit de onderzoekslasten.

Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
Het Besluit kwaliteit leefomgeving geeft de inhoudelijke normen voor bestuurlijk handelen, zoals omgevingswaarden van waterveiligheid, lucht- en waterkwaliteit en instructieregels voor bijvoorbeeld geluid of externe veiligheid. Een voorbeeld hiervan is de ladder van duurzame verstedelijking. Het gaat dus om een instrument dat de overheden moet helpen in het goed voeren van omgevingsbeleid.

Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)
Het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) richten zich op burgers, bedrijven en overheden bij hun feitelijk handelen. Het zijn algemene, rechtstreeks werkende regels op rijksniveau over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Bij het Bal gaat het om milieubelastende activiteiten. Hiermee zullen bedrijven vooral te maken krijgen. Voor milieuactiviteiten geldt als hoofdregel dat er geen vergunningplicht is, tenzij dit wegens Europese regelgeving noodzakelijk ‘of anderszins doelmatig’ is.

Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)
In het Bbl staan regels voor het bouwen. Dit besluit, dat feitelijk de vervanger is van het Bouwbesluit,  is daarom zowel voor bedrijven als burgers van belang. Een aantal ‘doorbraakgemeenten’ (Eindhoven, Delft en Rotterdam) heeft het initiatief genomen om in het Omgevingsplan de mogelijkheid op te nemen om vergunningsvrije bouwwerken aan te wijzen. Dit wordt in de Invoeringswet van de Omgevingswet opgenomen.